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原文標題：臨近空間全球治理的解決方案

原文鏈接：https://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2023-03/30/nw.D110000gmrb_20230330_2-14.htm

在“空天之間”，存在著空間環境極為特殊的區域——臨近空間，它是傳統航空空間和航天空間的接合部。

臨近空間跨越范圍廣，通常在距地球表面20千米到100千米（海拔65000英尺到328000英尺）之間，從阿姆斯特朗極限（約位于海拔18至20千米）開始，向上至卡門線（位于大約海拔90至100千米）結束。大氣層有五層，臨近空間跨越其中三層，分別是平流層（海拔20到50千米）、中間層（海拔50到85千米）和熱層（海拔85到100千米）。

由于民用航空活動一般在海拔15千米（即海拔38000英尺）以下的高度進行，外層空間活動一般在海拔100千米以上的高度進行，因此傳統民用航空活動和外層空間活動范圍基本不在臨近空間內。

隨著航空航天技術的發展，臨近空間特有的戰略價值日益凸顯。從科技上講，臨近空間為傳統航空航天科技提供新應用場景，實現科技突破。

臨近空間產業發展快

相較航空活動，臨近空間活動可以提供更長時間的高空穩定駐留，具有準入門檻低、成本低、機動性強、污染小的優勢，能夠提供通信、導航、對地觀測、互聯網接入等服務。

臨近空間飛行器，主要包括高空氣球、臨近空間太陽能無人飛行器、平流層飛艇等。由于臨近空間空氣稀薄等環境特征，航空器和航天器技術無法直接移植、搬運到臨近空間飛行器上，因此發展臨近空間飛行器需要研發系列專門技術，主要包括能源技術、動力技術、材料技術、自動控制技術、組網技術、有效載荷技術和環境適應性技術等。

隨著技術發展、成本降低和應用需求多元化，越來越多先進的臨近空間飛行器被研發出來，在軍民領域實現應用。例如，臨近空間低速長航時飛行器（飛艇和太陽能無人飛行器等）利用臨近空間大氣環境穩定等特點，能夠在臨近空間內進行持續數天，數月乃至更長時間飛行。臨近空間飛艇留空時間比傳統航空器長幾十倍甚至百倍，可以長期、不間斷獲取數據。與人造衛星相比，臨近空間低速長航時飛行器視野廣、成本低、生存能力強、空間分辨率好、易于載荷更新和維護。

科技進步推動臨近空間產業的發展。傳統上，臨近空間產業較多應用于空間科學和大氣科學。2010年以來，臨近空間產業逐漸多元化。2011年，美國谷歌公司啟動LOON項目，旨在通過將氣球放置在18至25千米之間的高度來創建空中無線網絡，經過隨后的飛行測試和技術改進，平均留空時間已超過100天。

中國的臨近空間技術、臨近空間產業近年來發展迅速。2017年以來，北京航空航天大學臨近空間飛艇跨晝夜駐空時間不短創造新紀錄，姿態自主可控，相比沒有動力控制、自由漂浮的谷歌氣球技術更先進，產業化條件更成熟。中國科學院、中國電科集團和部分企業也在境內外進行臨近空間飛行器研發、試驗。

未來，臨近空間投放發射、通信導航監視、載人觀光旅行（包括跳傘）、新技術驗證試驗等將更加常態化，臨近空間的應用前景更加光明。

臨近空間全球治理面臨挑戰

臨近空間在服務經濟社會發展和安全方面前景廣闊，開發臨近空間，機遇和挑戰并存。受法律地位的不確定性影響，臨近空間產業的運營的可預見性、經濟可行性和長期可持續性無法得到保證。

法律地位的不確定性具體體現在國際與國家兩個層面。在國際層面，臨近空間缺乏清晰的國際法規范。在國家層面，只有少數幾個國家頒布了專門規范臨近空間活動的法律或者政策。究其原因，一是目前僅有少數國家在開展臨近空間活動，國際社會立法動力不足，二是臨近空間技術大規模應用尚未形成，建立統一標準存在困難。臨近空間法律地位的不確定性造成臨近空間發展的不確定性，尤其是臨近空間國際運營許可條件、安全和安保要求、監督管理等，不確定性更加明顯。

臨近空間全球治理面臨的挑戰主要包括三個方面：

（一）航空航天劃界問題

《國際民用航空公約》《外層空間條約》，或者其他相關國際條約都沒有規定外層空間和空氣空間垂直界限；自聯合國和平利用外層空間委員會成立以來，國際社會圍繞空氣空間和外層空間的劃界問題未能形成結論。

由于空氣空間的上部邊界和外層空間的下部邊界始終未能確定，處于傳統的、典型的空氣空間和外層空間過渡地帶的臨近空間也就難以準確確定清晰的邊界，實踐中，大家將臨近空間模糊界定為傳統民用航空活動和外層空間活動區域以外的空間。

（二）臨近空間的法律地位

臨近空間介于空氣空間與外層空間之間，究竟適用外層空間法還是航空法是一個未決問題，而這個問題又決定臨近空間內的活動和臨近空間飛行器究竟適用航空法還是外層空間法。但是，航空法和外層空間法的制度卻是迥然不同：《國際民用航空公約》第一條規定：“各締約國承認每一國家對其領土之上的空域具有完全的和排他的主權”；《外層空間條約》第二條規定“各國不得通過主權要求，使用或占領等方法，以及其他任何措施，把外層空間（包括月球和其他天體）據為己有。”

（三）臨近空間飛行器的特殊性質

臨近空間飛行器具有特殊性，無法簡單將其歸于航空器或者航天器（外空物體）。《國際民用航空公約》附件將航空器定義為“任何能從空氣的反作用而非空氣對地球表面的反作用中獲得大氣支持的機器”，臨近空間飛行器一定程度上還在利用空氣動力，但由于臨近空間空氣非常稀薄，其對空氣動力的利用相對較小。臨近空間飛行器雖然飛行高度較高，但還是別于航天飛行器（空間物體），它并未被發射到外層空間高度進行軌道飛行。

臨近空間的規則制度爭議，影響了其和平商業化開發利用，許多涉及臨近空間的關鍵法律問題依舊沒有解決，例如，進入和利用臨近空間的準入條件是什么？在臨近空間內可以提供哪些服務？外國平臺可以在本國臨近空間內存放多久？下方國家可以采取何種措施保護本國的安全利益？可以考慮臨近空間特殊特征，制定有別于航空法和空間法的規則，平衡臨近空間下方國家和其他國家利益，對臨近空間活動實施適度國際合作監管，鼓勵科學技術工程和商業創新并進，開發利用臨近空間，更好惠及民生福祉、服務發展進步。

臨近空間監管制度創新——專屬利用空間制度

專屬利用空間（Exclusive Utilization Space，EUS）制度受到專屬經濟區制度的啟發。專屬經濟區并不屬于沿海國的領土，但沿海國享有開發利用管理專屬經濟區的主權性權利，其他國家在專屬經濟區內享有部分權利，如航行和飛越自由、獲取剩余生物資源。與之類似，專屬利用空間將由下方國家決定是否建立，如果下方國家決定建立專屬利用空間，將享有優先開發利用管理臨近空間的權力，但專屬利用空間不屬于下方國家主權范圍。滿足特定條件后，外國實體可以進入其他國家臨近空間內開展活動。

專屬利用空間制度是臨近空間監管制度的創新嘗試。它主張在國際法層面對臨近空間活動進行規范，賦予臨近空間獨立的法律地位，建立基本的規則來統一管理臨近空間活動。根據這一制度，臨近空間位于國家領空之外，原則上外國實體可以進入，下方國家對其臨近空間享有優先利用以及管理安全與安保事項的權利。

采取專屬利用空間制度將明確臨近空間活動參與各方權利和義務，平衡下方國家同其他國家和主體的利益分配，增強商業的可預測性，降低合規成本，幫助各類用戶更便利地獲得臨近空間服務，推動臨近空間有效利用和產業發展。

（作者：劉浩、梁冰潔，分別系北京理工大學國際組織創新學院教授、執行主席和北京理工大學國際組織創新學院、管理與經濟學院博士后）